דף מידע – ממשלת מעבר – מה אפשר ומה אי אפשר

כל עוד הממשלה מכהנת וזוכה לאמון הכנסת, הלגיטימציה הפוליטית והחוקית שלה למשול היא מלאה. בה בעת חברות וחברי הממשלה נושאים באחריות משותפת לפעולות הממשלה ונתונים למגבלות פוליטיות בדברים שהם יכולים ולא יכולים לקדם, מכוח השותפות בממשלה וחילוקי הדעות בה.

במצב של כנסת וממשלה מתפקדות שינוי פוליטי מתאפשר בשתי דרכים עיקריות (גם אם לא יחידות): או באמצעות החלפת הממשלה במסגרת הכנסת הקיימת (“אי אמון קונסטרוקטיבי”), ובו הכנסת מביעה אמון בממשלה בהרכב אחר, או באמצעות פיזור הכנסת. פיזור הכנסת יכול להיות מוסדר בחוק מיוחד, להתקיים בשל אי העברת תקציב לפי חוק יסוד משק המדינה, או בשל סיום כהונתה המלאה של הכנסת. ממשלה המכהנת אחרי שהכנסת התפזרה נקראת ממשלת מעבר.

ממשלת מעבר נחלקת לשתי תקופות: התקופה שבין פיזור הכנסת לבחירות, ובין הבחירות לכינונה של ממשלה חדשה שזוכה לאמון הכנסת. נכון שבין הכנסת ה-20 לכנסת ה-23 כיהנה הממשלה ה-34 כממשלת מעבר במשך שנה וחצי תוך כדי שלוש מערכות בחירות רצופות (מפירוק הממשלה ה-34 ופיזור הכנסת ה-20 בדצמבר 2018 ועד כינון הממשלה ה-35 בכנסת ה-23 במאי 2020), אבל בדרך כלל זמן הכהונה של ממשלת מעבר הוא קצר הרבה יותר.

כאשר הממשלה מכהנת ללא אמון הכנסת, הלגיטימציה הפוליטית והשלטונית שלה לפעול היא נמוכה יותר, וכפועל יוצא מכך גם המדיניות שהיא יכולה לקדם מוגבלת יותר. הלגיטימציה הפוליטית והשלטונית קטנה עוד יותר אחרי שנערכות בחירות לכנסת, והשחקנים הפוליטיים עובדים על הקמת ממשלה חדשה. עם זאת בזמן ממשלת מעבר חברות וחברי הממשלה גמישים יותר מבחינה פוליטית. המסמך הבא, המבוסס בחלקו על סקירתם של ד”ר עמיר פוקס ופרופ’ עופר קניג מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, מיועד לתאר את אפשרויות הפעולה של ממשלה בתקופה זו.

מה יותר קל לשרות ושרי הממשלה לעשות בממשלת מעבר?

השרות ושרים יכולים לקדם נושאים שנמצאים תחת אחריות משרדם בכלים הממשלתיים הנתונים בידיהם: בהתקנת תקנות שלא דורשים אישור של ועדה מוועדות הכנסת, בחוזרי מנכ”ל בנושאים החשובים להם, בתמיכה תקציבית – לא כלכלת בחירות! (ראו בהמשך) – דרך מבחני תמיכה או שינויים תקציבים פנים משרדיים (הנתונים מעל היקף מסוים לפיקוח פרלמנטרי, או פיקוח של החשב הכללי, אם נערכו בחירות ו-ועדת הכספים עדיין לא מונתה). גם התנעת תהליכי עבודה ממשלתיים, כמו למשל מינוי ועדה לבחינת נושא מסוים, היא אפשרית וחל עליה עיקרון רציפות הממשלה (ראו הנחיית היועמ”ש 1.1400).

כל פעולה ממשלתית בתקופה זו צריכה להיות קשורה ל”צורך ציבורי חיוני בעשייה”, הנובע מצד אחד מתוך המשכיות העבודה של הממשלה שצריכה לתפקד באופן רציף כפי שקבוע בחוק, ומצד שני את המצב שבו הממשלה מכהנת בלי אמון מהכנסת. ככל שהצורך הציבורי החיוני בפעולה השלטונית גבוה יותר, כך נבחר.ת הציבור יכולים להיות מעט משוחררים יותר בעשייתם (מתוך הנחיית היועמ”ש 1.1501 לעניין מינויים בתקופת בחירות, ראו בהמשך).

מה יותר קשה לשרות ושרי הממשלה לעשות בממשלת מעבר?

אסור לממשלה לחלק כסף כחלק מכלכלת בחירות. הנחיית היועמ”ש 1.1904, העוסקת במגבלות על הבטחות לחלוקת תקציבים בזמן בחירות מדגישה את הרגישות בזמן בחירות בקשר שבין הפעל סמכות שלטונית לבין מערכת הבחירות, אפילו ברמה של מראית עין. על השרות והשרים להימנע מהבטחות בחירות דרך חלוקת הטבות או הקצאת תקציבים מתוקף תפקידם, בין אם בהקשר של סיורי בחירות ובין אם בהקשרים אחרים שבהם פונה השר.ה לקהל הבוחרים הפוטנציאלי.

תחום נוסף שבו אסור לשרות ולשרים לפעול בזמן ממשלת מעבר הוא תחום המינויים. בג”ץ התערב בעבר במינויים שנעשו בזמן ממשלת מעבר והדגיש את חובת הממשלה לפעול באיפוק, שכן מינויים לא תמיד משקפים צורך חיוני בעשייה. בהנחיית היועמ”ש 1.1501, קבע היועץ שגם התנעת ועדות איתור למשרות בכירות הדורשות מעורבות של השר.ה, מעוררות קושי.

לסיכום, באופן כללי, הפעולות הממשלתיות של השרות והשרים בזמן ממשלת מעבר צריכות לשקף התנהלות שלטונית מאופקת, שנדרשת למה שקשור לצרכים החיוניים של עבודת הממשלה.

זה לגבי הממשלה מה קורה בכנסת?

אחרי הפיזור הפורמלי של הכנסת, הכנסת ממנה שני חברי כנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה לעמוד בראש “ועדת ההסכמות”. שני חברי הכנסת המרכיבים את הוועדה הזאת מחליטים איזה נושאים יעלו לדיון, בהתאם להחלטות ועדת הכנסת שקובעת הסדרים בנושא כשמגיעה התקופה הרלוונטית. בדרך כלל ועדת ההסכמות עוסקת בשינויי חקיקה שמוצעים, אבל לפעמים נקבעים הסדרים שמאפשרים לוועדת ההסכמות לקבוע האם ועדה מוועדות הכנסת יכולה לדון בנושא מסוים, למרות התפזרות הכנסת. דוגמא לחוק שוועדת ההסכמות החליטה לקדם הוא החוק להעלאת שכר המינימום, שנחקק בחקיקת בזק ביום אחד ב-21/1/2015, חודש וחצי לאחר שהכנסת ה- 19 כבר התפזרה.

חובב ינאי, יועץ לקידום מדיניות, שתיל-הקרן החדשה לישראל, יוני 2022.